文物和文化遗产保护作为公益诉讼探索的重点领域，一直受到检察机关高度重视并已凸显出大量实践经验和优秀机制。对最高人民检察院近三年来发布的三批共33个典型案例进行类型化分析可知，检察机关在开展文物和文化遗产保护公益诉讼过程中还存在法律制度供给不足、判断行政机关履职标准不明晰、确定履职对象困难以及公益与私益间难以衡平等问题。检察机关需以依法能动履职为公益诉讼单行法制定奠定现实基础，明晰实践中的各项判断标准，推动文物和文化遗产保护公益诉讼制度向纵深发展，有效激活并提升各部门文物治理和文化遗产保护能力水平，为实现文化自信贡献检察担当。

　　党的二十大报告指出：“中华优秀传统文化源远流长、博大精深，是中华文明的智慧结晶。”继承发扬优秀的中华传统文化是推进文化自信自强，铸就社会主义文化新辉煌的必由之路。文物与文化遗产作为历史的见证，承载着一个民族的精神和文化，因而加强对其的保护，既是对社会共同记忆和利益的保护，也是对优秀传统文化的传承与发展。党的二十大报告还强调，要“完善公益诉讼制度”。如何通过公益诉讼制度保护文物和文化遗产，成为检察机关必须面对的重大课题。

　　自党的十九届四中全会提出“大力拓展公益诉讼案件范围”以来，全国共有20个省级人大常委会出台了加强检察公益诉讼工作的专项决定，且各省均将文物和文化遗产保护、英烈纪念设施、红色文化资源等纳入公益诉讼新领域案件范围，要求当地检察机关积极探索，发挥检察公益诉讼职能，有效激活并提升文物治理和文化遗产保护能力水平，加强革命文物和红色资源的保护利用，推动全社会形成保护合力。

　　截至目前，最高人民检察院共分三批发布了33个涉及文物和文化遗产保护的典型案例，通过

　　开展类型化分析，可以明晰检察机关在该领域开展检察公益诉讼的基本情况、积累的先进经验和构建的优秀协作机制，剖析制度层面和实践层面尚存的问题，并提出切实有效的建议，推动文化资源保护公益诉讼检察工作向纵深领域发展。

　　本文所研究的33个典型案例均由最高人民检察院发布，这些案例各具特点、内涵丰富，生动诠释了全国各地检察机关守护文化资源，让历史文化“活”起来的检察担当。通过对这些案例开展类型化分析，可以探寻出近年来检察机关开展文物和文化遗产保护公益诉讼的现实图景。

　　上述典型案例中，涉及行政公益诉讼有32件，涉及刑事附带民事公益诉讼有1件。该刑附民案件当事人因构成妨害文物管理罪并对文物造成实际损害被公安机关立案侦查，检察机关公诉部门审查时发现盗掘行为已对墓葬本体造成严重破坏，可能损害社会公共利益，遂将线索移送至公益诉讼部门审查。博乐市检察院经委托文物考古研究机构现场勘察及评估，确定该案已符合民事公益诉讼的立案标准和起诉条件，并在公告期满后提起刑事附带民事公益诉讼，最终法院判决被告人承担文物修复费用并公开赔礼道歉。该案为检察机关在刑事诉讼中如何协同开展民事公益诉讼以保护文物资源，提供了有益的实践样本。

　　32个行政公益诉讼案例中有30个是通过诉前程序化解，另有2个为检察机关向法院提起行政公益诉讼后，行政机关开始重视相关工作，并通过依法全面履行职责使公益诉讼请求全部实现，后由检察机关撤回起诉。由此可见，诉前程序仍为检察机关督促行政机关积极履行保护文物和文化遗产资源职责的主渠道，提起诉讼则作为应对行政机关怠于履职或履职不充分等情况的替代性手段。鉴于文物和文化遗产的保护及修复过程需要一定时间，对于检察建议发出三个月内，行政机关虽然函复已履职但未产生积极效果的，检察机关一般也会通过提起诉讼倒逼其加快履职进度、提高履职效能，2个提起诉讼的典型案例皆为此种情况。

　　将检察机关在33个案例中保护的文化资源种类进行划分，并根据其线索来源、履职法律依据和应履职的行政机关等为标准进行类型化分析，详见表1。

　　文化遗产又分为物质文化遗产和非物质文化遗产。上述案例中检察机关开展公益诉讼保护的主要包括文物和物质文化遗产，具体为古墓葬、历史遗址、特色民居、自然村落、军事遗址和烈士陵墓等六种。前四种属于物质文物遗产，即文物、建筑群和文化遗址；后两种虽然存世时间不长，但有些也被国家机关评定为文物保护单位，同时因其关涉英烈，还具备红色文化资源属性，故同时受英烈保护法保护。可以看出，当前检察机关以保护不可移动文物和物质文化遗产为主，对非物质文化遗产的保护尚处于起步阶段。

　　检察机关发现案件线索的方式十分多样，既有接群众举报和关注到媒体网络报道后自发开展调查获取案件线索，也有人大代表直接交办和最高检督办的线索。其中以检察机关履职过程中发现为主，多表现为专项行动中主动摸排和调查发现。值得注意的是，军事、铁路和属地检察机关配合协作日渐密切，33个案例中有2个为军事检察院移送的线”中，西宁铁检院与西宁军事检察院协作开展跨区划公益诉讼，共同保护铁道兵英烈的陵园，充分彰显了军铁检察机关一体化办案机制的优势。

　　检察机关履职的依据主要为法律、行政法规和地方性法规，属于文物的文化资源主要由文物保护法、环境保护法、城乡规划法等予以保护，属于英烈纪念设施的一般由英烈保护法专门规定。值得注意的是，上述法律并未授权检察机关在该行政管理领域开展检察公益诉讼，但大部分省在十九届四中全会后陆续出台地方性法规，支持检察机关探索文物和文化遗产保护公益诉讼。对于一些特殊文化资源，如太湖风景区内的名人墓碑、上海老城区的历史建筑等，当地还出台了专门法规予以保护，同样可作为检察机关履职的重要依据。

　　应履职行政机关主要分为两类，一类是乡镇政府、街道办事处和管委会等从事综合管理类事务的行政机关，另一类是以文旅局、生态环境局、退役军人事务局等为代表的从事文化资源保护、环境保护和英烈权益保护等特定事务的政府下设职能部门。乡镇政府因未设对外职能部门，故自身需履行多项职责，使其成为文物和文化遗产保护公益诉讼中最常见行政机关；文旅局作为主管文化资源的职能部门，往往协同乡镇政府一起履职；当某些历史遗址、自然村落、特色民居附近存在环境污染时，生态环境局也需承担督促第三人排除妨害、恢复原状的职责；当烈士陵园或散葬烈士墓存在被损坏或管理不到位等情况时，作为承担军人公墓管理维护职责的退役军人事务局也需积极履职。此外，因文化资源保护还会涉及城乡规划、消防安全、房屋建设安全等问题，故城乡规划局、应急管理局、房管局等也会作为履职对象参与。

　　除制发诉前检察建议和提起诉讼两种常规方式外，典型案例中还凸显出检察机关的部分能动且创新的履职措施，值得归纳提炼。

　　诉前程序中，检察机关除制发检察建议外，还通过与行政机关召开诉前磋商座谈会并形成会议纪要或发出法律建议书的形式，明确行政机关的履职目标和履职期限，解决“九龙治水”难题。这种相对柔性且偏向多方协作的方式更易被行政机关接受，激发其主动履职的积极性。如重庆市北碚区检察机关与属地管委会、退役军人事务局和生态环境局召开联席会议，明确水池污染整治和烈士陵园维护等问题的牵头履职部门，便于多主体各司其职。在“新疆尔自治区康西瓦烈士陵园保护行政公益诉讼案”中，检察机关和退役军人事务局在前期实地勘察基础上，召开诉前磋商会并形成会议纪要，将各阶段任务“挂图上墙”，激发其能动履职。四川省旺苍县检察机关邀请当地人大代表和人民监督员共同参与诉前公开听证会，在会议上出示文物受损证据，听取各方意见后，当场公开宣告检察建议书并督促两机关履职。这些案例均彰显了“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的办案理念。

　　检察机关内部极为畅通高效的多级联动办案模式和检察一体化办案组也是助力文化资源保护公益诉讼顺利开展的重要工具。河南省桐柏县检察院和郑州军事检察院发挥一体化办案优势，共同调查取证、制发检察建议、召开座谈会，针对不同种类、不同位置的文物分类施策，有效挽救了一批重点革命文物。在“山西省左权县人民检察院督促保护八路军杨家庄兵工厂旧址行政公益诉讼案”中，市、县两级检察机关启动一体化办案模式，由县院赴实地查看、听取各方意见，市院指派检察官全程参与，帮助联系省级专家进行保护必要性论证并争取上级文物保护专项经费，有效缓解了属地经费紧张的问题。此外，部分地区省级院检察长也带头包案、亲自办案，充分发挥“头雁效应”，即使行政机关内部高度重视不作为和履职不力等问题，为后续加大文物保护力度奠定良好基础，同时也激发了全省干警的“群雁活力”，鼓舞更多检察干警能动履职、提高保护文化资源的检察自觉。

　　因为文物和文化遗产的修缮、恢复以及古迹遗址周边的环境整治需要一定时间，故行政机关有时在检察建议规定的三个月履职期限届满时难以确保履职效果达标。对于此类情况，检察机关一般不会直接提起诉讼，而是综合评判行政机关履职前后被保护对象的变化和合理期限内可预期恢复情况，以此作为是否起诉的标准。当出现期限届满时或期限届满后未起诉的情形，检察机关应通过持续跟进监督并适时开展“回头看”以确保监督质效。典型案例中，上海市虹口区检察机关发出检察建议后，适时组织全国人大代表到现场察看历史建筑修缮情况，并针对性提出后续建议，确保历史建筑保持古朴。陕西省府谷县检察机关在检察建议发出3个月后准时开展跟进监督，确保被污染的长城遗址已恢复原貌，并查看生活垃圾是否得到清理。江西省宜丰县检察机关正是在“回头看”过程中发现熊雄烈士故居的维护虽取得一定成效，但因资金不足导致进度缓慢，故积极协调当地政府申请新农村建设项目资金，提升烈士故居的整体环境风貌，使其成为“红色走读”活动重要站点。

　　对于行政机关在文物和文化遗产修复过程中遇到的资金、技术等难题，多地检察机关积极联系当地党委政府及上级行政机关召开府检联席会议，协调多方资源，为行政机关充分履职提供助力。如，浙江省开化县检察机关在办案中发现部分具有一定价值但未被认定为文保单位的革命旧址，存在资金投入不足、保护制度不全、维修管理不力等情况，故专门形成《关于全县革命旧址保护情况的报告》报开化县委县政府，并建议由县委县政府出台相关保护革命旧址的文件，获得党委政府采纳。检察机关还充分运用办案经验和监督思维为地方立法和部门立法工作贡献检察力量，并通过开展府检合作、检校协作等促进文化资源保护、使其得到合理利用。如，贵州省检察机关认真总结归纳办案得失，促成遵义市人大常委会将公益诉讼检察保护红色资源纳入《遵义历史文化名城保护条例（草案）》；福建晋江市检察机关建议当地政府充分挖掘红色资源，积极开展旅游文化节，助力乡村振兴。晋江市院还与文旅局和高校签署《关于促进晋江市全域旅游发展的协作方案》，为旅游发展提供司法保障，提升革命文物保护协同共治效能。

　　虽然检察机关在文物和文化遗产保护领域中通过行使公益诉讼监督权取得诸多成果，但综合分析典型案例和司法实践不难发现，检察机关在履职过程中仍存在部分疑虑和困境。

　　目前支撑检察机关开展文物和文化遗产保护公益诉讼的相关法律依据以法律和地方性法规的原则性规定为主，以致在监督范围、立案标准、调查取证、诉讼等环节缺乏有效的实体和程序法律依据，易在办案过程中与其他行政机关产生分歧，影响办案效果。

　　以案件类型占比最高的不可移动文物保护为例，虽然文物保护法以单章形式规定了行使文物保护职责的行政机关的相关行为，但具体内容仍以明确保护对象、确定保护内容、列明保护方法为主，鲜少提及保护过程中涉及的具体操作以及违法行为的法律适用问题，检察机关难以将其作为具体的法律依据开展监督。为维护受损的公共利益，检察机关只能依据环境保护法中关于人文遗迹、风景名胜区保护的相关规定，将之纳入生态环境和资源保护领域；或依托英烈保护法将英雄烈士纪念设施纳入英烈权益保护的领域开展公益诉讼检察监督。虽然上述做法在司法实践中已取得一系列成果，但长期的“错位保护”不利于文化资源整体保护意识的形成，亦有损于文化与文物遗产保护效果的达成。

　　对于行政机关未依法履职情况的判断，学界形成了“行为标准说”“结果标准说”和“复合标准说”等不同观点。“行为标准说”认为只要行政主体已经按照法定程序实施了法律规定的行为，即穷尽所有法定手段，便可认定行政机关已经依法履杏宇平台行了职责。“结果标准说”认为如果公共利益依然处于受侵害状态或存在被侵害的风险，便可认定行政机关未能依法履行法定职责。“复合标准说”既关注行政行为的履行过程，也关注行政行为的履行结果，在判断行政机关是否依法履职时相对比较全面

　　实务中，检察机关一般采用“复合标准说”，即通过“行为+结果”双重考量模式判别行政机关履职与否，并通过对行政机关依法不履行职责的情形进行概括式列举，来明确未依法履职的情形。但是，文物保护工作具有综合性、专业性强的特点，检察干警所掌握的文物专业知识可能难以直接判断行政机关的履职效果，现行办案规则也无法有效指导实践认定。同时，办案规则中“有效整改措施”与“实质性执行”的实质解释权虽然由检察机关把握及认定，但监督过程中仍需听取行政机关和专家的意见建议，在各方尚未达成统一认识的前提下，检察机关直接认定行政机关未依法履行文物和文化遗产保护职责可能会遭受质疑。

　　实务中需要着重保护的文物和文化遗产多为历史遗址、特色民居、自然村落等，通常因其具备文化资源价值，且与周边生态环境融为一体，而具有文化和环境的双重属性，在一定条件下又可能因其隶属于国家且具有重大财产价值而成为国有财产保护对象。因此，文物和文化遗产保护领域行政公益诉讼中往往存在多个负有监督管理职责的行政主体，特别是欲保护的文物同时具备文化资源、生态环境、国有财产和英烈保护对象等属性时，就会牵涉到文物保护机关、生态环境局及退役军人事务局等行政主体。检察机关若将上述各机关都认定为失职的行政机关并要求其履职，则易使各主体之间存在相互推诿和职责区分不清的情况，进而导致“九龙治水”。

　　此外，从典型案例中不难看出，由于文物遭受侵害的时间跨度往往较大且成因复杂，致使监督整改所涉及的行政主体比较广泛。加之2018年开始的新一轮国家机构改革致使文物保护机关所享有的文物行政执法权出现分立，有的收归市、县文化市场综合执法局，有的则继续由文保单位如乡镇政府行使，这种权责主体的不一致更增添了检察机关确定监督对象的难度。

　　现行文物保护法中规定了国家为实现文物保护目的，可以对私人文物的处分权进行限制，即不可移动文物的所有权人必须进行原址保护，不得擅自拆除、迁移、重建文物，且需负责该文物的修缮和保养。此外，位于被保护文物周边、可能对该文物的保存和保护造成影响的私人不动产所有权人的处分和利用其不动产的行为也会受到一定限制。检察机关在监督行政机关履行文物保护职责以实现公共利益时，如何妥善处理私人所有的不可移动文物以及文物周边私人不动产所有权人的处分权，目前立法仍处于真空状态。从典型案例中也不难看出，文保单位及检察机关通常更注重保护国有文物，易忽视对私人所有不可移动文物的保护。

　　此外，部分文物的保护过程中还涉及历史遗留的民生问题。如一些被国家认定为文保单位的古宅民居至今仍由无固定收入的所有权人居住，因古宅民居本身具有较高的财产价值，故当地政府无法将所有权人纳入低保户予以补助。同时，因文物保护法并未规定不可移动文物所有权人修缮文物费用补偿的具体细则和标准，在所有权人缺乏固定收入日常修缮的情况下，久而久之文物也会遭受难以修复的损坏。因此，如何在经济建设、文物保护、民生保障等方面有效协同各部门参与管理，助力地方党委政府解决文物保护中的疑难杂症，需要检察机关以能动履职为文物保护和社会治理增添更多检察智慧和监督智慧。

　　检察机关通过检察能动履职推进文物和文化遗产保护检察公益诉讼向纵深发展，可采取的主要途径有以下四个方面。

　　之所以检察机关需依托环境保护法、城乡规划法、消防法等其他法律对文物和文化遗产进行“错位保护”，以及在公益诉讼新领域探索上存在“畏首畏尾”现象，归根结底是因为当前的法律制度供给存在严重不足，解决的根本之法也应回归立法端完善相关规定。最为妥善的方式莫过于效仿安全生产、个人信息保护以及反垄断领域的做法，即通过在文物保护法中单列检察公益诉讼条款赋予检察机关相应诉权。2020年11月国家文物局组织起草的文物保护法（修订草案）中并未将文化遗产保护纳入检察公益诉讼的案件范围，若修改稿通过后，检察机关在办理此类案件时仍将面临法律依据不充分的现实问题。对检察机关而言，只有通过继续深耕文物和文化遗产保护领域公益诉讼，以现有地方性法规为依据，不断通过试点和实践推动更高层级立法机关修改法律或出台法规支持履职。

　　文物保护工作的综合性和专业性较强，检察机关应当秉承行政治理优先于司法治理的办案理念，不能仅以损害未恢复反推行政机关未履职，而应结合行政机关回复整改情况综合判定，具体包含以下几种情形：1.行政机关逾期未回复检察建议。此类包含两种情形：一是行政机关既未回复检察建议，又未采取相关措施解决公益侵害问题，应认定为完全不履职的行政不作为；二是行政机关逾期未回复检察建议，但实际上已采取相关措施解决了公益侵害问题，于结果而言，该类侵害状态已消失，不宜认定行政机关未履职，需要检察机关加强与行政机关的协作配合，消除行政机关对公益诉讼职能的认识偏差。2.行政机关按时回复检察建议并制定具体整改措施。此类同样有两种情形：一是行政机关虽已制定切实可行的整改方案，但非因客观障碍和不可抗力而未实质开展整改，仍应认定行政机关未依法履职；二是行政机关已制定整改方案并实际履行，但因整改措施不具可行性或与现行法律、法规、规章规定相冲突，仍应认定行政机关未依法履职。3.行政机关按时回复检察建议并已实施具体整改措施。此种情形不可简单判定行政机关已充分履职，因文物修复周期较长，仍需通过适时“回头看”和跟进调查等监督手段，综合认定行政机关是否依法全面履职。

　　由于现行立法对文物监督职责的规定并不明确，检察机关除通过法律、法规、规章确定行政机关的具体职权和法定职责外，还应当查明地方政府制定发布的权力清单和涉及行政机关职权、人员和机构设置的“三定方案”，如果是统一行使行政执法权的地区，还应查明地方政府出台的集中行使行政执法权的规范性文件，以便明确具有实质履职责任的文保单位。对于同一件文物或文化遗产同时涉及多个应监督事项且需多个行政机关同时履行监管职责的，应充分考量不同单位的履职能力及履职预期效果来确定监督对象，可积极邀请各方参与府检联席会议、诉前磋商圆桌会或公开听证会，并邀请两代表一委员、人民监督员、听证员以及文物保护领域专家参加会议，通过科学评估和公开协商以明确各方的义务。此外，对于办案过程中探索出的优秀经验和工作机制，检察机关可主动对接地方党委和政府，协同推进建设文物与文化遗产保护及科学利用的长效机制，以检察履职服务大局。

　　司法实践中检察机关已关注到私有产权文物的保护问题，并在私人所有文物与公共利益保护衡平中开展有益探索。如嵊州市人民检察院督促某镇政府以修缮资金置换房屋租金的方式，与所有权人达成使用权置换方案，实现对私人所有不可移动文物的有效保护，一定程度上有效化解了保护公益与尊重私有产权人处分权之间存在的利益冲突。但制度的缺失使实践中创新举措的确定性和稳定性难以得到保障，也无法在更大范围内进行推广。因此，应当遵循以公私利益平衡为基本价值，建立完善的所有权限制补偿制度，在坚守“保护为主”的同时，更加关注对私人所有权的保障问题。具体而言，可以充分发挥税费政策在文保领域的独特作用，承认政府除私有产权继承人的继承权外享有优先购买权，对将私有古迹赠予政府者予以奖励，对出资修复古迹者得以税收减免等奖励办法。当然，法律规定的移植并非一蹴而就的过程，检察机关可借助以“我管”促“都管”的能动履职在此过程中提供助力。

　　文物和文化遗产具有物质和精神的双重属性，是一个国家和民族光辉灿烂历史的真实写照，是珍贵的文化资源。充分保护并利用好文物和文化遗产，可以使波澜壮阔的历史真相不随时间流逝而消逝，可以使中华民族文化和精神代代相传，可以指引国家和民族在新时代伟大征程中披荆斩棘。检察机关作为国家和社会公共利益的坚定维护者，应以检察能动履职担负起保护关涉国家、民族历史传承和人民情感寄托的重要文化资源的光荣职责，以实际行动助推文物和文化遗产保护检察公益诉讼制度愈发完善。

　　原标题：《董津函 明天｜文物和文化遗产保护检察公益诉讼的反思与进路——以33个典型案例为切入点》

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